改造后的城中村继续发挥现有的积极作用，即为低收入外来人口提供租赁住房、确保农民的收入来源；从维护城中村居住者利益的角度看，应确保建筑质量安全，改善居住环境；从维护社会公共利益的角度看，应提高城中村土地利用效率，改善城中村环境，优化城市面貌。

■住房和城乡建设部政策研究中心课题组

一、部分城中村改造应和完善城市住房供应体系相结合

1.“城中村”问题是我国城镇化过程中必须破解的一道难题。

城中村是我国城镇化过程中一种特有的现象，在城镇化初期，为节省建设成本，在城市空间拓展的过程中往往采取只征用农用地、绕过农村居民点的“征地不征村”模式，直接导致了城中村的大量形成。

城中村主要存在如下问题：一是人居环境恶劣。城中村的基础设施当初仅是用来满足农村低密度的建筑和人口需求的，但随着大量外来人口的不断涌入，供水、排水、垃圾、电力、道路等基础设施无法承载大量的需求，多数的城中村游离于城市管理之外或城市管理薄弱。二是建筑质量差。城中村的住房多是村民利用自家宅基地自行建设用于出租，政府的城市建设工程监管程序无法对城中村农村集体土地上建房行为进行约束，导致了城中村中普遍存在建筑密度大、质量安全隐患多等问题。三是土地利用效率低。城中村尽管是建筑密度较大，但就土地利用效率而言却大大低于城市的水平，从容积率看，城中村的容积率多数低于1.0，土地利用效率相对较低。

2.住房供应体系存在低端租赁住房供给缺口较大的问题。

虽然住房保障制度建设在不断完善，但长期以来，由于住房供应体系中的保障供应和市场供应未能实现无缝衔接，特别是在房价过快上涨的城市，“夹心层”问题突出。同时，我国处于快速城镇化进程中，大量农村人口涌入城市，中小城市人口向大城市迁移，城镇化和经济发展客观上形成了这样的人口迁移，由此对城市住房产生了大量的需求。在现有的住房供应体系中，满足低端租赁需求的住房供给缺口较大。

3.部分城中村具备了以提供低端租赁住房为主要功能的改造条件。

从我国的实际情况看，应将部分城中村改造与完善城市住房体系结合起来。城中村在为城市提供低端租赁住房上具备了先天条件：一是很多城市都存在一定数量的城中村。特别是外来人口多的东南沿海发达城市和省会城市，在城市快速扩张的同时形成了大量的城中村，部分特大城市的城中村面积占到了城市建成区总面积的10%左右。二是现有城中村实际上承载着低收入外来人口租赁住房供给的功能。据相关统计，进入城镇的1.2亿―1.4亿外来务工人员中约一半以上居住在城中村。三是城中村的位置也适合作为低收入群体租赁住房的选址。目前各城市的城中村绝大部分处在城乡接合部地带，从城市空间功能配置和土地利用的角度看，也适合作为低收入群体租赁住房的选址。

二、部分城中村改造宜保留租赁住房供给功能，实现趋利避害

对部分在产业功能区周边的城中村改造，应综合分析评估城中村的负面问题和积极作用。在改造中要对现有城中村的功能“趋利避害”，使改造后的城中村继续发挥现有的积极作用，即为低收入外来人口提供租赁住房、确保农民的收入来源；从维护城中村居住者利益的角度看，应确保建筑质量安全，改善居住环境；从维护社会公共利益的角度看，应提高城中村土地利用效率，改善城中村环境，优化城市面貌。

在城中村改造中要平衡发展问题、公共利益问题和对低收入群体的保障问题，实现多赢。

1.承认现有功能，即保留租赁住房供给功能。

在城市空间布局上要合理配置低端居住需求。在房价过快上涨、低端租赁住房供求矛盾比较突出的城市，特别是对城乡接合部产业聚集区附近的城中村改造，首要的功能定位应考虑保留低端租赁住房供给的功能，在此前提下实施优化改造。

2.实施改造整治，即改善居住质量和环境。

解决城中村的居住安全问题、提高公共设施承载力和优化居住环境是城中村改造要解决的重要问题。对城中村中的高密度危险建筑尽快进行改造或拆除重建；城市公共设施和公共服务向城中村延伸，实现城市公共服务向城中村所在区域的覆盖。

3.提高土地效率，即提高容积率，降低建筑密度。

现有城中村的容积率多数低于1.0，改造的目标容积率应提高至与城市一般水平基本持平。提高土地利用效率，增加租赁住房供给数量，为城中村增加基础设施、公共设施、配套商业设施提供一定的空间，降低建筑密度，适当增加公共绿地等。

4.保障农民利益，即保持现有利益格局。

农民是城中村的原住民，在城中村改造过程中应充分保证农民的利益不受损害，并且原村民应该成为城中村改造的受益者。

三、以提升低端租赁住房供给功能为核心，创新城中村改造模式

目前城中村改造模式主要包括政府主导型和开发企业主导型。在房价上涨过快、政府公共住房供应压力大的城市，可创新城中村改造模式，选择城乡接合部产业功能聚集区周边的城中村实施以提升低端租赁住房供给功能为核心的城中村改造，采取政府提供政策支持、农村集体经济组织为改造主体的方式实施改造。

1.改造以农村集体经济组织为主体。

在以提升低端租赁住房供给功能为核心的城中村改造过程中，应将发挥农民积极性和尊重农民利益结合起来，由农民继续持有和经营租赁住房，取得租金收入。但应从以前租房的小农经济转向租房的现代化经营，即租赁住房不再是以农户为单位的经营，而是以公司持有和经营的现代化经营管理方式。撤销原城中村村委会，将原集体经济组织转制为由集体法人股东和个人股东持股的股份制公司，主要经营住房租赁。原村民是持股的个人股东，获取相应的收益，同时，可自愿到新组建的公司从事租赁事务管理工作和物业服务工作，实现就业。

2.政府为城中村改造提供相关政策扶持。

政府应在符合城市规划的前提下，对城中村改造方案进行审定，确保在按照一定的标准建设满足村民自住的住房、必要的公共配套设施和商业设施外，其余的建设用地应主要用于建设低端租赁住房，由村集体持有，不能用于出售。如开发建设资金不足，政府可将城中村的部分地块公开出让，所得土地收入应完全用于弥补该城中村的建设改造资金缺口。

3.改造后的城中村租赁住房应纳入城市公共租赁住房体系管理。

改造后的城中村租赁住房由村集体成立的、原村民持股的股份公司持有；由租赁住房资产持有公司或由原城中村村民组成的管理公司或委托其他机构进行日常的运营管理。但通过城中村改造建设的面向低收入群体的租赁住房，由于享受了政府的优惠政策，因而不同于一般的商业性租赁住房，应纳入政府的公共租赁住房体系，丰富政府公共租赁住房的房源供给。纳入政府公共租赁住房体系管理具体体现为以下两点：一是住房租金应根据政府公共住房租金指导价而定，不能自行定价；二是承租人应符合政府对公共租赁住房承租对象的要求。

4.改造纳入城市相关管理程序，增加公共设施投入。

以提升低端租赁住房供给功能为核心的城中村改造，虽然实施主体是农村集体经济组织，但前提是要纳入统一的城市规划、城市管理和城市公共服务体系。一是科学规划。城中村的改造要纳入城市规划，进行科学合理的规划，改造后的 城中村要符合城市功能区定位的要求，适当提高容积率，限定各类用地的使用要求。二是纳入城市住房建设的管理程序。城中村改造建房要纳入政府的住房建设监管环节，严格保证房屋安全质量。三是政府制定公共租赁住房标准。政府要根据公共租赁住房面向的低收入群体，制定符合其承受力和需求的租赁住房标准，具体包括面积标准、功能标准、配套设施标准和公共设施标准，指导城中村改造过程中租赁住房建设。四是政府提供的公共服务要向城中村延伸。完善基础设施和公共设施，对城中村的电力设施、上下水设施等要进行改造，配套建设必要的公共设施和商业设施，为城中村的居民生活提供便利。