一、土地招拍挂制度的产生与完善

土地招拍挂制度在中国的产生，最早追溯到1990年。1990年5月19日，国务院出台《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地作用权出让、转让制度。
1999年1月27日，国土资源部《关于进一步推行招标拍卖国有土地使用权的通知》要求商业、豪华住宅等经营性用地进行招标、拍卖出让，土地招拍挂制度大幕开启。

2002年7月1日，国土部《招标挂牌拍卖出让国有土地使用权规定》（国土部11号令）规定了土地出让方式为招拍挂。

2002年8月26日，国土部监察部等部门《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，为土地出让方式确定了似乎更为合理的招拍挂方式。

2004年3月31日，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即71号令)，要求从即日起就"开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况"进行全国范围内的执法监察，各地要在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。2004年8月31日因此被业界称作"大限"。

2009年8月19日，国土资源部、监察部联合下发《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》，要求各地各地严格执行工业用地招拍挂制度，要严格限定协议范围。《通知》进一步细化了工业用地招拍挂和协议出让政策的适用范围：一方面，凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取招拍挂方式公开确定土地价格和土地使用权人；另一方面，划拨工业用地补办出让、承租工业用地补办出让等，符合规划并经依法批准，可以协议方式出让。

二、土地招拍挂制度的变革

土地招拍挂制度自严格执行的那天起，就成为地价和房价轮番上涨的推动力。实际从北京清河毛纺厂土地拍卖产生“面粉贵过面包”这一现象，土地招拍挂变革就已经摆在地方政府的台上。这也是08年限价房制度产生的基础。土地招拍挂制度，在地方政府的推动下，我们基本上单一的选取了拍卖方式。而这种方式的非理性，导致地价大幅攀升。由此，产生了与申请制度。

用地出让先预申请（勾地制度产生）：用地预申请制度类似于香港的“勾地”制度，其主要作用在于，地方政府可以充分了解土地市场需求情况，合理安排供地规模和进度，保证推出的土地及时得到开发利用。

2006年2月国土部发布实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（征求意见稿）确立了用地预申请制度，2007年的78号文也对建立该制度提出进一步要求。招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》于2006年8月1日起施行。
随着09年天价地频频局面，早在10年年初，改革土地单一拍卖形式的加快变革就已经开始了。

2010年3月22日，国土资源部副部长小苏在"进一步加强房地产用地供应和监管电视电话会议"上表示，为抑制部分房价上涨过快城市地价过快上涨，国土资源部准备在一线城市和部分二三线城市推行土地招拍挂制度的完善性改革工作。小苏说，试点城市将采取"综合评标"、"一限多竞"、"暗标"及"限房价、竞地价"等办法实现对高价土地的抑制。

4月15日，国土资源部召开的新闻发布会上，国土资源部土地利用司司长廖永林明确表示，国土部将坚持“招拍挂”制度不动摇，他同时承认，分析现行土地“招拍挂”出让制度在公开、公正以及效率上所存在的需要完善的问题，提出指导性意见已经成为目前土地管理部门工作的重点。

北京市国土资源局也表示，为了贯彻落实《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发[2010]34号）文件中坚持和完善土地招拍挂出让制度的精神，以及温总理在2010年政府工作报告提出的"抑制土地价格过快上涨，加大对圈地不建、捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的查处力度"的要求，北京市完善了商品住宅用地招拍挂出让方式。今后商品住宅用地出让将不再只是"价高者得"，更多采用"综合条件最优者得"的综合评标方式，同时进一步试点采用"不设评标委员会"的招标方式及"限房价、竞地价"或"限地价，竞政策性住房面积"的方式，引导企业理性拿地，抑制非理性竞价和地价房价过快增长。

上海则在2009年迈出了探索“勾地”的第一步。2009年9月24日，位于黄浦区的外滩金融集聚带8-1商业地块成为上海版“勾地制”试点的第一幅土地。仅仅9月份，上海市就“预公告”了40多个地块的土地出让信息。09年11月18日，上海市规划和国土资源管理局(简称规土局)发布了上海市国有建设用地使用权出让预申请1号公告，公告将土地范围、大小及其他规划建设要求全部明细列出，成为上海版预申请公告的标准版本。

在国土资源部出台“国19条”后，广州市国土局随即发布的新“穗7条”所提出的建立用地预申请制度，将广州推上“勾地制”的风口浪尖。

据中指研究院统计，目前已有成功案例的招拍挂制度新变革的方式大致如下：

暗标：统一开标，择方案最好或价格最高者"暗标"土地出让模式。

纯招标：出台综合评分，放弃价高者得"纯招标"土地出让模式。

限房价竞地价：价高者得，超限流拍"限房价竞地价"土地出让模式

预公告方式：先招后拍，价高者得，保证中标"预公告方式"是一种"先招后拍"的出让方式。

按全国工商联的提案数据显示，地价占房价的比例已经达到了58.2%。而目前的宏调政策也是基于两会后北京连出地王，对房价上涨的预期强化导致的。

随着新的土地管理法和新的拆迁条例的出台，土地必将在一级开发环节加大收储成本。而目前房价已经远远脱离了百姓收入上升的速度，继续急速上涨的房价，势必成为矛盾的焦点。那么如何更合理、更理性，同时又兼顾公平公正公开，无疑成为各地方土地部门的探索方向。箭在弦上不得不发。